RÉVISION DE LA CONSTITUTION DU BÉNIN

Une singularité à l’épreuve des faits

Depuis sa naissance juridique, la loi fondamentale du Bénin du 11 décembre 1990 a connu quatre différents présidents de la République : Nicéphore Dieudonné Soglo (1991-1996), Mathieu Kérékou (1996-2006), Thomas Boni Yayi (2006-2016) et Patrice Talon (2016 à nos jours). Cette longévité relative tient, sans doute, aux conditions de son élaboration. Mais à l’expérience, on constate qu’elle ne résiste pas indéfiniment à l’évolution de la société béninoise en matière de pratique des principes gouvernant un État démocratique. Il n’est d’ailleurs de Constitution qui puisse être définitive. Il faudra lui apporter des retouches, des compléments, des adaptations.

Père Charles Cakpo

«Les Constitutions sont matière vivante : elles naissent, vivent, subissent les déformations de la vie politique, sont l’objet de révisions plus ou moins importantes, et peuvent disparaître » (P. Pactet, F. Melin-Soucramanien, Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 32e édition, 2013, p.61). Elle est vivante parce qu’elle reproduit le cycle biologique. Elle naît, se développe et meurt (Cf. J. Gicquel, J.-E. Gicquel J, Droit constitutionnel et institutions politiques, Issy-les-Moulineaux, L.G.D.J., Lextenso, 28e édition, 2014, p. 195). Son existence « est rythmée par l’exercice du pouvoir constituant, appelé successivement originaire au moment de son élaboration, et dérivé lors de sa révision, mais dont la plénitude ne saurait être discutée ». Certes, il est permis de penser que la loi fondamentale du Bénin a été mûrement réfléchie lorsqu’elle a été élaborée et qu’elle est faite pour durer. Des règles techniques destinées à assurer la solidité et la cohésion du texte s’y combinent avec les préoccupations politiques de ceux qui ont pris l’initiative de sa rédaction. Cependant, rien n’est immuable dans la vie et il peut être nécessaire de la modifier sur certains points, sans que pour autant le régime soit remis en cause. La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui se singularise par sa rigidité, peut-elle échapper à cette réalité ? A-t-elle connu des révisions ? En quoi la récente proposition de loi portant modification de la loi N°90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin, divise-t-elle la classe politique béninoise ? Le constituant de 90, au-delà de certaines interdictions et limites à la révision, a-t-il encadré l’initiative de la révision dans le temps ? Quelle est l’opportunité de cette proposition de révision ? Autant de questions qui suscitent notre curiosité et nécessitent un éclairage juridique. Pour répondre à ces préoccupations, il nous paraît opportun de revenir d’abord sur les modalités béninoises de révision pour ensuite faire ressortir les implications juridiques et politiques de la récente mise en œuvre du pouvoir constituant dérivé. Dans la présente édition de La Croix du Bénin, nous allons nous arrêter sur les modalités de révision de la Constitution du 11 décembre 1990. Des modalités complexes Le constituant originaire de 90 a inscrit dans la Constitution les règles et les procédures de sa propre révision. Elle est modifiée par la mise en œuvre de la procédure qu’elle renferme à cet effet. Ainsi, nous disposons de deux thématiques distinctes, d’une part, l’initiative et la discussion, et d’autre part, la ratification. Dans les deux cas, on peut s’intéresser à la théorie et à la pratique en raison de véritables distorsions. La théorie et le texte. La Constitution béninoise comporte une disposition, en apparence précise, qui concerne l’initiative et la prise en considération d’une révision. Cependant, ce texte, après relecture, fait surgir un certain nombre de questions. La procédure de la révision : le contenu de l’article 154 Du titre XI : De la révision, l’art. 154 dispose : «  L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République, après décision prise en Conseil des ministres, et aux membres de l’Assemblée nationale. Pour être pris en considération, le projet, ou la proposition de révision doit être voté à la majorité des trois quarts des membres composant l’Assemblée nationale ». À la lecture, on peut diviser la disposition en deux temps. Premier temps : l’initiative. Le texte prévoit deux autorités qui peuvent être à l’initiative d’une révision, l’organe exécutif, le président de la République, l’organe législatif, l’Assemblée nationale. Dans le premier cas, le président intervient après décision prise en Conseil des ministres. On pourrait s’interroger sur cette dernière référence. Nous sommes dans un régime présidentiel, affirmé par la Constitution. Ce qui implique une très forte limitation du rôle du Conseil des ministres qui est d’abord et avant tout une réunion de conseillers. Dans le second cas, l’initiative appartient à un ou plusieurs députés. Ce qui sous-entend le dépôt d’une proposition. Notons également l’importance d’un mot : «concurremment ». Le pouvoir de présenter une révision appartient à égalité aux deux organes. Second temps : la prise en considération. Pour cela, le texte est très clair : il faut un vote à la majorité qualifiée (les trois quarts) de l’Assemblée nationale. Une analyse purement littérale conduit à faire de la révision une procédure intégrant automatiquement les deux acteurs politiques du régime, le président et l’Assemblée nationale, au moment de l’initiative de manière égale. Au moment de la prise en considération en revanche, l’Assemblée nationale intervient de manière exclusive. Il y aurait donc une sorte de prédominance potentielle en ce qui concerne l’action de l’organe législatif. La pratique En examinant les différentes tentatives de révision qui ont marqué le Bénin depuis 1990, on constate que l’initiative est d’abord et avant tout d’origine présidentielle. On peut évoquer la dernière tentative mais aussi des exemples précédents. L’actuel président, Patrice Talon, élu en 2016 avait, dès sa candidature en septembre 2015, insisté sur sa vision du chef de l’État et sur la nécessaire révision de la Constitution. Son programme politique incluait une vaste réforme institutionnelle. Il suffit aussi de se référer au discours du président Thomas Boni Yayi en 2008 pour comprendre qu’une révision de la loi fondamentale touche fréquemment de multiples aspects au Bénin. De fait, d’un côté, le président est l’acteur principal des révisions de Constitution, formellement et matériellement. En revanche, de l’autre, toutes ces révisions ont échoué, soit parce qu’elles ont été abandonnées rapidement, soit parce qu’elles n’ont pas franchi les portes de l’Assemblée ou la barrière de la Cour constitutionnelle, à l’exception de la révision politique de 2019. Ceci fait nécessairement réfléchir sur la capacité du système béninois à se réviser et sur la place des différentes institutions. Le même constat peut être tiré de l’évolution pratique de la ratification. La ratification Il faut là aussi faire la distinction entre le texte initial qui posait de nombreuses questions et la pratique. Le texte initial et ses questions : Avons-nous affaire à un texte clair ? La révision est prévue par un article précis : « Art. 155. - La révision n’est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum, sauf si le projet ou la proposition en cause a été approuvé à la majorité des quatre cinquièmes des membres composant l’Assemblée nationale ». Une question surgit immédiatement : quelle est la procédure normale ? Trois réponses sont possibles. Première réponse : le référendum est la procédure normale, l’exception serait située par l’adoption, à la majorité des quatre cinquièmes des députés, de la révision. Deuxième réponse : à défaut d’une adoption par quatre cinquièmes des députés, un référendum peut être convoqué. Cela sous-entendrait une sorte de compétition entre deux organes constituants dérivés potentiels : l’Assemblée et le peuple lui-même. Si l’Assemblée ne parvient pas à un accord avec une majorité qualifiée, un référendum peut compenser cet échec. Troisième réponse : on peut choisir entre les deux. Question immédiate et logique : qui choisit ? Parler de pratique peut être trompeur ici. De fait, aucun projet ou aucune proposition n’a jamais fait l’objet d’une procédure de ratification complète et valable, à l’exception de la révision politique de 2019. Autrement dit, la réponse pourrait sembler très compliquée à obtenir. Pourtant, deux éléments nous fournissent une réponse concrète : une décision de la Cour constitutionnelle et une loi organique votée en 2012. La décision de la Cour constitutionnelle de 2006 La Cour constitutionnelle, à cette occasion, a posé un certain nombre de principes totalement inattendus au regard de la relecture de la Constitution. Elle a été affirmative en interprétant le texte d’une certaine manière. Ainsi, examinant une procédure de révision constitutionnelle, elle précise : « La révision n’est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum, à moins de l’avoir été à la majorité des quatre cinquièmes (4/5) des membres composant l’Assemblée nationale ». Ceci nous apporte une clé de compréhension puisque, selon la Cour constitutionnelle, il s’agit de la seconde réponse. L’Assemblée prend en considération à la majorité des trois quarts des membres composant l’Assemblée nationale (Cf. Art. 154 §2 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990). La révision est possible si quatre cinquièmes des députés l’approuvent. Dans le cas contraire, un référendum peut approuver la révision. Il y a donc concurrence entre les deux, l’Assemblée nationale d’un côté, le peuple de l’autre. La loi organique du 18 janvier 2012 Cette loi N° 2011-27 concerne le recours au référendum. Son article 4 précise : « le président de la République, après consultation du président de l’Assemblée nationale, du président de la Cour constitutionnelle, peut prendre l’initiative du référendum sur toute question relative à (…) tout projet ou proposition de révision de la Constitution, votée à la majorité des trois quarts des membres de l’Assemblée nationale ». Apparemment, l’échec de l’Assemblée à réunir une majorité des quatre cinquièmes n’est plus une condition. Le président peut décider de renvoyer au référendum un projet ou une proposition de révision à partir du moment où trois quarts des députés ont choisi de valider le texte. L’autre question pourrait évidemment apparaître : en cas d’échec du référendum, une majorité des quatre cinquièmes pourrait-elle remplacer le peuple? Cela sous-entendrait cette fois une supériorité de l’avis de la représentation sur l’avis de la population. Ce qui ne paraît pas possible. La loi organique sur le référendum, en 2012, a une conséquence sur la révision en modifiant, de fait, la logique de la procédure de référendum. La Cour constitutionnelle de son côté donne des clés d’interprétation qui peuvent conduire également à modifier la procédure en question. Après ce tour d’horizon succinct qui nous rafraîchit la mémoire sur les modalités de révision inscrites par le constituant originaire dans la Constitution, on pourrait se demander en quoi la récente proposition de révision agite la société et divise la classe politique.